面对复苏乏力的全球经济形势，纷繁复杂的国际和地区局面，中国提出“一带一路”战略，扩大和深化对外开放，促进沿线各国经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合;面向经济发展进入新常态，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点，中国提出新型城镇化发展战略，中国扩大内需、拉动投资、催生新兴产业，打造内部经济增长的巨大引擎。由此可见，新型城镇化已成为与“一带一路”战略并行的核心战略。

2014年底，《国家新型城镇化综合试点方案》颁布实施以来“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”思路的进一步明确。与此同时，以信息技术应用为主轴的智慧城市、信息消费、信息惠民、“宽带中国”正在住建部、工信部、科技部、发改委等部位推动下全面展开。如何透彻理解中国新型城镇化建设思路，理解并利用应用互联网思维，充分结合当前中国经济发展新常态与各地特色，全方位激发城市发展活力，是后发把握新形势下的新机遇，真正发挥后发优势的关键。

一、后发城市新型城镇化本质与内涵

(一)后发城市概念与特点

后发城市是一个相对性概念，它主要是相对于东部沿海地区较为发达的先行城市而言，城市非农业人口占比较少，城市发展体量远不及东部沿海地区城市，多为沿海省份内陆地区、中部省份排名前三以外城市及西部除省会以外地区，它们的共同特点是属于欠发达城市。

后发城市具有底子薄、速度快、潜力大等特点，城市发展具有较强的再塑性。首先，城市基础存量不高。后发城市多为欠发达城市，城市经济体量较小，主导产业发展方向不明确，城镇化水平偏低。其次，城市发展速度快。得益于底子薄等方面的影响，城市发展速度较快，但城市量级方面的增位排名存在一定的瓶颈。第三，城市发展潜力大。后发城市多分布在中西部地区，随着国家新型城镇化、“一带一路”等发展战略的落实，将会为这一地区的后发城市带来前所未有的发展机遇。

(二)新型城镇化本质与内涵

所谓城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化是社会、经济、环境多因素交织在一起的复杂过程，城镇化的重点是创造农村人口进得来、留得住的环境，把农民变成市民。

城镇化既有“量”的一面，还有“质”的一面。城镇化的本质，可以概括为四个“化”：身份的“化”，即由农民转变为城镇居民;从事产业的“化”，即从农业转变为非农产业;生活方式的“化”，即从分散的、较单一的农村生活方式转变为集中的、多样化的城市生活方式，包括居住形态从分散、较独立型的居住转变为集约的、社区型的居住;观念上的“化”，从文化水平较低的农民转变成具有较高文化和文明素养的市民。因此，实质上的“化”将是一个很长的历史过程。

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

二、后发城市新型城镇化建设面临突出问题

(一)缺乏具有核心支撑能力的主导产业，城市发展突破口不清晰

后发城市普遍缺乏特色鲜明的主导产业支撑，城市产业发展主要面临城市产业结构不合理、农村工业化基础薄弱等方面问题。城市传统产业对城镇化带动力不足，来自国际国内重大投资项目投资有限，劳动密集型产业少，缺乏高新技术产业，对劳动力的吸纳能力不足，城市发展突破口非常不清晰至使整个城市后发驱动力不足。另外，由于缺乏具有核心支撑能力的主导产业，直接影响到城市道路、市政等基础设施建设，教育、健康、安全等公共服务供给，就业、养老等生活保障的财力支撑。

(二)城市的承载与社会服务功能滞后于聚集功能，城市病突出

由于新型城镇化建设步伐的加快，农村人口过于向中心城市集中, 在没有彻底解决好“城乡二元结构”的同时又引发出“城市二元结构”问题。城市规划和建设盲目向周边摊大饼式的扩延带来更多的人口膨胀、环境保护、城市拥堵等“城市病”问题，中心城市的承载力与社会服务功能明显已经滞后于人口等城市化要素的聚集功能，加剧了城市土地资源、水资源、能源等供需的矛盾，生态环境遭到严重破坏，城镇可持续性发展面临严重挑战。

(三)城市对新形势新技术的认识接受与反应相对较慢

目前绝大部分后发城市对新形势新技术的认识接受与反应相对较慢，特别是对一些国际前沿的技术，如云计算、物联网、大数据等技术发展认知不足。城市管理和服务中的现代信息技术应用率还比较低，“云物移大智”技术融入度不高，即使城市某些部门已经应用了部分现代信息技术，但由于其自身管理模式、机制体制等方面差异，技术本土化利用效果较差，城市现代服务特色化品牌不突出。

三、后发城市新型城镇化与智慧城市建设路径

新型城镇化

(一)总体路径

发展路径的科学性将很大程度上决定城市推进新型城镇化和智慧城市的效率与效果。

赛迪设计经研究认为，主导产业定位与发展是新型城镇化建设的内核与突破口，因为主导产业是开展城镇化的经济支撑来源，是城镇化功能布局的主要依据，是实现人口聚集、城乡统筹发展的首要路径。

围绕主导产业这一内核，新型城镇化建设的有效推进必须在人口制度、融资机制、行政管理、体制机制等方面进行改革创新，这四项工作是国家新型城镇化试点工作的主要任务，也是新型城镇化领域深化改革的具体实践。

依托可持续的首要解决的问题后发城市新型城镇化将以主导产业发展为内核，以农业人口市民化、投融资机制创新、行政管理效率提升、体制机制改革为目标，配以智慧城市建设手段，推进新型城镇建设，从而实现后发城市的赶超式发展。

此外，推进新型城镇化建设必须注重互联网思维应用，充分利用云计算、物联网、大数据、移动互联网等新一代信息技术的变革与创新力量，将信息生产力与工业生产力有机结合，提升政府管理与服务水平，衍生新兴产业，推进智慧城市同步建设。

因此，新型城镇化与智慧城市建设路径包含三部分，首先是主导产业定位与发展，其次是农业人口市民化、投融资机制创新、行政管理效率提升和体制机制改革等四个方面的改革创新，第三是智慧化在各领域的融合创新应用。

图 1 新型城镇化推进体系

(二)主导产业发展路径

1.主导产业定位

主导产业主要是指在区域经济中起主导作用的产业，它是指那些产值占有一定比重，采用了先进技术，增长率高，产业关联度强，对其它产业和整个区域经济发展有较强带动作用的产业。

赛迪设计后发城市主导产业定位通过筛选、预测、定位这三个阶段完成。首先，构建产业筛选池。研究梳理全球发展形势、分析判断中国发展大势、聚焦后发城市所在区域产业发展方向，获取未来本城市重点发展的产业筛选池。其次，运用主导产业选择模型对筛选池产业进行逐个分析。第三，主导产业定位分析。结合模型预测结果，对候选主导产业再次进行深度分析，明确后发城市主导产业方向。

2.主导产业发展路径

后发城市主导产业发展要结合城市发展实际选择个性化路径。从产业推进方面来看，主导产业发展先后要经历绘制产业全景图谱、明确产业发展时序、重点领域招商、推进集群化发展等几个阶段。

从公共服务方面来看，政府在促进主导产业发展所提供的公共服务主要包含平台打造、招商引资、企业培育、人才引进等几个方面，并且在产业发展的不同阶段，其所提供的公共服务侧重点也有所不同。如在主导产业发展初期，公共服务重点提供园区运营基本服务，重点招引龙头企业，通过环境打造增强企业根植性，重点引进创业和技术人才。

图 3 后发城市主导产业发展路径

3.推进两化深度融合

信息技术等高新产业成为推动各国产业结构调整的驱动力量，促进工业化和信息化深度融合，开发利用网络化、数字化、智能化等技术，有助于后发城市在一些关键领域抢占先机、取得突破。

后发城市两深度融合重点在两个方面，一是借助信息技术促进工业与生产性服务业升级，利用信息处理、信息交换、信息储存服务等技术实现了“新”“旧”产业的融合。后发城市要把握云计算、物联网、大数据、移动互联网等新一代信息技术发展机遇，加快将其应用到本地传统的农业生产、工业制造、金融服务等领域，促进产业升级。二是以信息产业带动关联产业发展，实现新兴产业集群发展。信息革命引发的技术创造与扩散、发展与融合，促进了一批关联产业的产生。后发城市要借助信息产业带动效应，推进医疗电子器械、航空电子、汽车电子等一批关联产业发展。

4.探索新产业方向

后发城市在其产业发展过程中除了要壮大存量经济外还要持续探索新产业方向，力争在某些关键领域可以实现突破。

后发城市可结合本地产业基础，重点攻克高端装备、信息网络、集成电器、新能源、新材料、生物医药、航空发动机、燃气轮机等领域部分环节。加快发展旅游、健康养老、创意设计、现代物流、现代商贸等现代服务业。全力推进“互联网+”行动计划的制定与实施，大力发展电子商务、工业互联网、互联网金融等。

图 5 后发城市新产业方向

(三)农业人口市民化路径

1.加快户籍制度改革进程

新型城镇化户籍制度改革将重点推进两类人口的市民化。一类是外来人口市民化，按照推行积分落户政策，积分指标主要包括合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等。另一类是本城市范围内农村或乡镇农业人口市民化。选取社区化程度相对较高、产业发展相对较好的试点乡镇逐渐推进，通过社会保险、医疗保险提交等方式逐渐市民化。

2.保障服务均等普及

后发城市在推进其新型城镇化过程中要逐步实现服务均等化、普及化。一方面对于新转移市民，保障服务跟进及时性，进行各项服务设施容量评估与扩大，对新进人口进行针对性的过渡期服务提供。对于农村或乡镇农业人口，提升公共服务能力，保证各项服务均等化、普及化。

3.建立农业转移人口市民化成本分担机制

外来常住人口市民化的成本主要构成为其参加基本养老保险、享受教育等基本公共服务等的费用。通常情况下，政府承担外来人口市民化带来的教育、医疗、保障性住房等公共服务资源的扩容以及基础设施新建和改扩建等方面的支出，企业负担社会保险、职业培训等成本，个人承担社会保险、保障性住房租金等成本。

本地农业转移人口市民化成本与外来常住人口市民化的成本有所不同。本地农业人口市民化转移通常在产业有一定基础的乡镇或村，政府主要承担承担交通、市政设施、义务教育、医疗等设施建设费用，企业或村集体承担农转居人口的住房、社会保险、就业培训、就业补助等费用，个人承担医疗保险、养老保险、子女教育等费用。

4.农业人口市民化对信息技术支撑的需求

农业人口市民化对信息技术支撑的需求主要体现在人口动态管理、便捷公共服务获取等方面。

人口动态管理系统：实现城市各类人口的实时管理，并作为基本信息，与各服务部门共享，以及时准确提供相应服务。

市民化管理系统：针对市民积分制度，实现积分相关指标管理部门的信息共享，保障外来人口市民化的真实、透明、公平。

智能身份证或市民卡：将交通、图书咨询、健身健康管理、医疗等社会服务承载于智能身份证或市民卡，为市民提供普及均等便利的公共服务。

(四)投融资机制创新路径

1.设立城镇化政府引导基金和城市发展基金

设立城镇化政府引导基金和城市发展基金，可以较好地缓解地方政府应对伴随着城镇人口的增加在基础设施建设、公共服务供给等方面的财政融资压力。在参与方安排上，城镇化政府引导基金和城市发展基金投资人主要包括公司法人、金融机构和事业单位等机构投资者。在运行模式上，商业银行和城投公司是基金的主要资金募集者，而信托公司则是基金的主要管理者。

2.创新利用PPP等模式支持城镇化建设

创新利用PPP等模式支持城镇化建设。首先，形成市政府资产负债表和第三方机构信用评级机制，实施政府债务全口径预算管理，健全债务偿还机制，保障政府信用和风险控制;其次，编制《民间资本进入城镇化重点项目引导目录》，明确合作方式、回报预期和运营模式;同时，完善市政公用产品价格形成机制，保障公私合营项目运行合理性与可持续性。

3.投融资机制创新对信息技术支撑的需求

投融资机制创新对信息技术支撑的需求主要体现在政府决策支持平台和项目管理两个领域。

政府债务风险评估与预警平台：建立政府风险评估模型，进行风险预测、防范与决策支持。

PPP项目管理系统：对PPP项目进行规范管理，建立项目建设过程中的流程、关键环节的监督，保障项目平稳有序、持续推进。

(五)行政管理效率提升路径

1.优化行政层级、政府部门及其管理权限分配

以优化行政层级、机构设置、创新运行机制为重点，探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型城市行政管理模式。首先，加快转变政府职能。后发城市政府组织结构优化首先需要确定政府职能。解决政府职能越位、错位与缺位的现象，理顺政府、市场、社会三者的关系，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。其次，优化组织结构。建设服务型政府的改革目标和政府职能定位要求政府放权于市场、放权于社会。第三，规范职权配置。理顺不同层级和不同部门之间的权力关系，解决政府权力配置的科学化问题。推广经济发达镇行政体制改革试点经验，赋予吸纳人口多、经济实力强的镇同人口和经济规模相适应的管理权。

2.优化行政管理流程，提升行政协同能力

打破原有以各部门职能为中心的“条条式”行政管理模式，梳理、简化、优化行政流程，转变为以满足管理、服务业务需求为中心的“网络式”行政管理模式，这需要政府进行大量的资源共享与业务系统协同应用。

3.行政管理效率对信息技术支撑的需求

行政管理效率对信息技术支撑的需求主要体现在政务云应用和行政监督与信息公开等领域。

政务云平台：实现各行政部门信息资源共享与业务协同，基于大量的数据资源进行数据分析，为提前预测、高效判断、准确决策提供支撑。

行政监督与信息公开系统：将行政管理工作纳入各项规范中，在政务云平台上执行、记录，通过行政监督系统进行检查监督，通过信息公开实现行政透明与公众监督。

(六)体制机制改革路径

1.建立产城融合统筹规划机制

新型城镇化建设涉及产业发展、空间布局、环境保护、信息技术应用、公共服务等多个领域，且相互之间有密切关联，需要改变原来的各领域规划相互独立甚至矛盾的做法，探索围绕产业发展这个新型城镇化建设核心，从技术方法、编制程序、实施管理等方面，进行经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的机制。

2.探索土地承包经营权流转激励机制

后发城市新型城镇化过程要大力培育发展新型农业经营主体，逐步形成以家庭承包经营为基础，专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业为骨干，其他组织形式为补充的新型农业经营体系。

制定农村集体经营性建设用地流转办法，形成城乡统一的建设用地市场。探索建立市、县、乡镇三级联动的农村产权交易市场体系，进行农村土地承包经营权、林权、农业科技成果、合作社股权等市场化流转机制。建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。

3.体制机制改革对信息技术支撑的需求

后发城市新型城镇化体制机制改革对信息技术支撑需求主要集中“多规合一”规划模式支撑和农村土地监管领域。

农村土地监管系统：登记农村土地信息，动态记录产权流转交易信息，监督管理土地使用合法性。