国土部相关部门负责人分析认为，土地出让有协议和招拍挂两种。33号文说依法办理出让手续，“没说一定要招拍挂”。中铁总也更倾向以协议出让的方式从地方政府手里拿地。

该负责人介绍说，协议出让最关键的是原土地权属人可以继续使用这块地，而且补缴的地价只要不低于最低价标准就是合法的。这意味着协议出让形成的地价要比招拍挂低很多。

问题在于，对于土地所在地的地方政府来说，他们却更愿意将土地收回重新组织招拍挂，因为增值收益会高很多。

国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌认为，土地如果协议出让给铁路公司，实际上等于各级政府去补贴铁路，挤占了地方本就有限的财力，会降低地方政府今后推进铁路建设的积极性。

此外，在新建铁路沿线土地综合开发的用地规模上，各方也有不同看法。按照现行政策规定，铁路用地红线外的土地增值收益全部应归地方政府所有。也就是说，红线怎么划定，直接影响到地方政府的收益和让利规模。

前述国土部相关部门负责人表示，开发规模如何划定、中铁总是否可以一二级联动、土地增值收益如何分成、土地指标如何分配、政策是否包含已建成高铁站点周边土地开发等等，均存在争议，目前“无法定论”。

地方探路

不只中铁总忧虑相关政策的难产，各省市铁路建设投资平台也在热切盼望国土部能出台相关配套政策。

在铁道部时期，各省市政府只是铁路建设中的配角。2011年后，由于铁道部集中力量建设国家干线铁路，铁道部随后决定将地方铁路投融资、建设及运营主导权下放给地方政府，各省铁路投资建设平台随即迎来了融资难题。

浙江省铁路投资集团有限公司(下称“浙江铁投”)采取了多元化发展的方式，通过在科技化工、房地产业、装备制造、金融服务等领域培育优势企业，获得利润，反哺铁路建设，这一模式正在被其他省市铁投公司效仿。

广东省在全国率先进行“城际轨道交通加土地综合开发”的尝试，也是目前全国惟一在地方铁路建设中进行此项尝试的地区。

2012年1月，广东省政府印发《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》，明确采取TOD模式，推进城际轨道交通沿线土地综合开发，打造一批“城市综合体”。沿线土地综合开发的收益，首先用于弥补城际轨道交通项目建设及运营的资金缺口。

广东省发改委主任李春洪在接受《财经国家周刊》记者采访时坦言，广东在TOD开发实践工作中，还存在一些政策层面需要破解的问题。

李春洪介绍说，建设用地进行商业开发，必须经过政府收储后进行招拍挂，增加了TOD模式土地开发的难度。另外，对轨道交通站场土地进行商业开发，是否可以减免土地增值税？如果按目前标准征收，土地开发利润会大幅减少，同样难以形成对公益性事业的支持。

此外，轨道交通站点的地上地下空间产权如何分割也是一个问题。目前，对铁路站场“分层设权”的问题，既缺乏明确的法律界定，也没有很好的实际解决办法。

市场主导

在国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌看来，铁路沿线土地综合开发可有三种模式：一是全权交给铁路公司来操作；二是铁路公司和地方政府合作；三是地方政府主导，并把土地增值利益一部分返还给铁路公司。他认为双方合作的方式最为合理，也最为现实。

对于存量铁路用地的商业开发，他建议给予特殊政策，由中铁总统一负责土地综合开发规划修编和土地属性变更工作，再由中铁总与地方政府合作进行土地一级开发，招拍挂进行二级开发。

对于新建铁路沿线土地的综合开发，刘斌认为也需变更相关政策，即地方政府返还部分出让收益给铁路公司。返还多少，可依据铁路建设情况和土地增值价值测算确定。