据“中国互联网协会反垃圾短信联盟”的分析报告，制造垃圾短信最核心的参与者分为三类：

第一类是广告主。他们是短信内容的策源地，为发送者提供资金支持、支付发送费，同时也是整个链条中最大的利益获得者；

第二类是发送者，包括SP企业、群发公司等。还有一些发送者依靠非法手段来运作，如生产运行伪基站，或者将集团端口挪作非法用途。

第三类是运营商。运营商是通信网络平台最基础的运营者，短信业务由它们来提供，因此它们既是服务者，也可以是发送者，包括发送自己的业务推销信息。

广告主有短信推广的需求，设计好内容交给发送者，而发送者往往并不对信息的具体内容作任何把关，也不追究发送方式是否合宜。各取所需，就形成了完整的垃圾短信运作链条。

因此，仅仅打击发送行为不可能根除垃圾短信，“因为广告主往往是最大的受益者，是真正的源头。”王锋说。

围剿拉锯战：垃圾短信缘何无法根治

早在2004年，原信息产业部《关于规范短信息服务有关通知》即对垃圾短信提出了规范意见。2007年，受该部委托，中国互联网协会设立“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”，并在次年发起成立包含34家主要运营商和SP公司在内的“反垃圾短信息联盟”，开始逐渐建立行业性的联动平台，协调受理垃圾短信的举报、调查和后续处理。

2013年4月开始，为贯彻落实人大《决定》，工信部在全国范围内展开新一轮“深入治理垃圾短信息专项行动”，宣布对垃圾信息开始了“史上最严”的治理。

十年间投入了巨大的力量，却始终未能根治，其中症结究竟在哪？

综合“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”提供的案例和政策法规，我们不难发现，现行的治理体系主要由工信部牵头设计，联合主要的电信网络运营商、通讯服务商和行业组织综合实施，是一套侧重电信行业自律的机制。

这样的机制存在两个显著的短板：一是公安、司法、工商等执法力量参与不足，对于恶意发送垃圾短信的行为难以作出实质性的惩处，导致垃圾短信制造者的违法成本低廉；二是电信行业的自律难以真正触及广告主的利益，往往只能制约他们的发送手段，增加投放难度，却无法给他们造成实际警戒。

“过去我们主要注重表象，对真正作恶的行为本身很少采取措施。”中国移动[微博]湖北公司董事长郭永宏说，社会长期以来关注运营商的技术数据、业务指标，但现今还大量存在着恶意群发广告者、地下黑公司，它们没有注册、没有执照，游离在行业监管之外。

管理者的另一个难题在于分头治理。在管理层面上，垃圾短信涉及工信、公安、工商三个行政领域。工信主要管理电信行业的事务，公安有权力对违法犯罪分子依法进行惩处，工商部门则主要从消费者权利和市场规范入手，对违法违规的经营行为进行处理。

具体是如何操作的呢？“目前的管理主要在电信领域内，由工信部来督查和协调运营商。行业以外的工作就需要公安、工商力量的参与。”王锋对本刊记者说，“工信部委托12321举报中心和运营商将受理的举报中存在违法犯罪的线索信息转给公安部门，后者从中选取情节严重的进行立案查处。”

但从媒体的报道情况来看，公安部门处理的垃圾短信案件数量并不大，而且其中多数并非真正按照垃圾短信的路径来惩治—更常见的情况是，一起垃圾短信诈骗的举报被转给了公安，警方顺藤摸瓜一查到底，最后以诈骗案来惩处，而不会对制造垃圾短信的人产生太大威胁。

这是一个比较尴尬的局面：当针对性地打击垃圾短信制造者时，在这方面缺乏典型的、有威慑力也可资参照的案例。

“所以现在很多人感受不到发送垃圾短信的法律风险，而是想尽心机打擦边球，能赚一笔是一笔。”王锋说。