（二）反垄断法的政治使命

反垄断法是达成政治使命的工具。反垄断法及其诉讼主要是为了实施公共政策，是实现经济理想和政治目标的工具。美国是反垄断的策源地。在一定要意义上说，美国资本主义发展史就是一部垄断与反垄断的博弈史。美国反垄断法是携带政治使命而来的。“议会因民众的政治压力而颁布了谢尔曼法”。“在一个世纪的大部分时间里，美国反垄断法类同于市场的经济民主”。19世纪后期，美国面临市场势力不断增强的局面，经济不平等程度日益加剧，国会遂作出回应，颁布谢尔曼法等反垄断系列法律限制市场势力的扩张，打击企业和机构滥用市场势力行为。这些法律依据的信念是，“经济权力的集中将不可避免地导致政治权力的集中”。“反垄断政策并非建立在精细的经济分析基础上，它实际上是对社会和民主要求的响应”。而且，“在美国，竞争的基本价值一直被社会广泛认可，并且认可程度很高。正因有了这样的社会和政治价值的基础，竞争法理念才能在这里得到一如既往的支持。它使得反托拉斯在美国赢得了‘宗教’般的地位。”显然，反垄断法的总体目标明确和立意高远。当时的反垄断法首先是为了解决政治的和社会的问题。“对市场势力的遏制不仅是经济层面的问题，不只关乎商品的定价权和工资的决定权，还有其他一系列涉及剥削消费者和工人的强权势力。”“市场势力能转化为政治强权。当一个国家的市场势力和财富高度集中时，这个国家就不可能实现真正的民主，这正是美国的现状。”“当这一切反映在社会现实上时，便呈现出另一种更广为人知的结果：强权的反面是人民的无力感。太多的美国人对他们的医疗保险企业、互联网供应商、航空企业、电信企业以及银行机构感到失望透顶，他们对此心怀怨恨却无能为力。这种负面影响充斥着他们的个人生活及美国政治和社会的方方面面。人们总是感到自己别无选择。”垄断源于市场势力，并产生诸多超经济的政治和社会问题，因而注定了反垄断法的多重目标和多元价值，不仅包括保护消费者，还包括保护生产者、企业家、 独立企业、开放市场、公平经济和民主理想。谢尔曼法起源于政治需求，首先是需要从政治上遏制商业巨头。美国“一直存在着对大 企业的民粹主义的敌意”。“‘产业集中’或‘大企业’之类的口号具有强大的政治力量。这些术语几乎没有提供任何可操作的规则，却让人联想到某种大、坏、强的事物，政府必须对其加以控制。”当时的商业巨头被认为已对政治构成威胁。经济学家张维迎先生指出，“在美国历史上，反垄断法一直被用来打击富有创造力和成功的公司，如1911年的标准石油公司，1945年的美国铝业公司，20世纪70年代的IBM公司，20世纪90年代的微软公司。这些公司都被指控垄断市场。事实是从1870年到1897年，标准石油驱使煤油价格从30美分降到6美分；从1880年到1890年，它使石油价格下降 61%；它还从石油中开发了300多种不同的副产品。美国铝业使铝锭的价格从1887 年的每磅5美元降到1937年的每磅22美分。IBM 和微软都是当时最具创造力的公司，是信息技术革命的主要推动力量。”尽管“反垄断法一直被用来打击富有创造力和成功的公司”的断言未必公允，但或许说明，至少当时的反垄断首先不是基于经济效率等原因，而是基于遏制市场势力的政治考量。反垄断法的政治使命是通过法律阐释加以实现的，而价值目标的阐释是实现反垄断法政治诉求的重要途径，实体法则在很大程度上是由价值目标塑造的。美国法院的一个关键作用是阐述反垄断法的价值目标，且在作出具体裁判时进行阐释，而不是以抽象形式为之。美国联邦法院在反垄断法施行的一个多世纪中，根据不断变化的条件作出反应，因时而变，发展出基础性的经济、社会和政治价值。这些目标“聚合在一个宽泛的、结构并不那么严密的混合体内 ”，包括消费者价格水平、公平（特别是对小企业而言）、对竞争者和潜在竞争者的机会公平、经济自由等。或许正是有了这个混合体，“反托拉斯法在政治上通常非常重要”。在20世纪70年代以前的古典时期，“人们通常使用政治修辞及带感情色彩的语言去描述反托拉斯法，这种大陈述便反映了反托拉斯法与政治的共振”。总体上说，古典时期的反垄断目标虽然在表达上有点混乱，但显然是多元的。70年代以后的反托拉斯经济学革命为反托拉斯法阐释带来新工具，并用以实现放松管制、经济自由和效率之类的价值目标，其分析方法更为复杂和考量综合效果，而其价值目标更为明确单一。美国反垄断法埋下了政治诉求的种子，但将反垄断法寄予政治诉求并非为美国所独有，特别是二战后其影响及于欧日。例如，二战后美国占领日本和德国之后，在当地推行反托拉斯法。“人民普遍认为，卡特尔和高级阶段的经济集中助长了日本军国主义和德国法西斯和军国主义的兴起，而竞争被誉为除掉这些恶果的良方。因此，在战争结束后的那段时期，美国官员要求在这两个国家推行竞争法并要求它们在占领结束时必须发布或者维持竞争法。美国政府还通过培训官员和教育学者来支持这两国新生的竞争法制度。”“战后初期，美国给一些欧洲国家特别是英国施加了不少压力，敦促他们颁布竞争法。美国及一些欧洲官员认为，竞争法是打击经济集中和卡特尔的工具，而正是这后两样东西促成了德国和意大利的法西斯及其他地区的政治和经济弱点。”